引言：”签了土地出让合同，政策一出全盘推翻，这笔损失谁来担？”
某房地产开发公司通过挂牌出让竞得一幅国有建设用地使用权，与某市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳土地出让金2630万元。合同约定土地以”毛地”方式出让，地上未拆迁部分由开发商自行负责拆迁整理。然而合同签订仅两个月后，国务院出台新法规，明确规定房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责，开发商无法再取得拆迁主体资格。七年协调无果后，开发商将自然资源局诉至法院，请求解除合同、返还土地出让金。这起案件历经一审驳回、二审维持、最终由最高人民法院提审改判，成为情势变更原则适用的经典指导案例。
在平顶山新华区、湛河区以及河南各地，因国家政策调整导致合同无法履行的纠纷时有发生。政策变化究竟属于”商业风险”还是”情势变更”？合同目的无法实现时能否请求解除？解除后的责任如何分担？本文将结合最高人民法院公报案例进行系统梳理。
一、情势变更原则的法律框架
1. 情势变更的构成要件
情势变更是指合同成立后，因不可归责于双方当事人的事由，发生当事人在订立合同时无法预见的客观情况变化，致使继续履行合同对一方明显不公平或不能实现合同目的。此时，受不利影响的一方可以请求法院变更或解除合同。《民法典》第五百三十三条对此作出了明确规定，取代了原《合同法司法解释二》中的相关规定。
情势变更的构成需要同时满足以下要件：一是合同成立后发生了客观情况的变化；二是该变化是当事人在订立合同时无法预见的；三是该变化不可归责于双方当事人；四是继续履行合同将导致明显不公平或合同目的不能实现。
2. 情势变更与商业风险的区别
这是司法实践中争议最大的问题。商业风险是市场主体在经营活动中应当承担的正常风险，不能以此为由请求解除合同。区分情势变更与商业风险，需要综合考虑以下因素：变化的原因是否属于当事人应当预见的范围；变化的程度是否超出了正常的市场波动；变化是否导致合同根本目的无法实现；受影响一方是否已经采取了合理的应对措施。
在平顶山及河南各地的司法实践中，法院对情势变更的认定持审慎态度，严格区分”正常的商业风险”与”不可预见的情势变更”，防止当事人借情势变更之名转嫁投资风险。
二、政策变化构成情势变更的认定标准
1. 政策变化是否可预见
在本指导案例中，开发商与自然资源局于2010年11月签订合同，约定土地以”毛地”方式出让，由开发商自行负责拆迁。合同签订仅两个月后，国务院于2011年1月出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确规定房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责。最高人民法院认为，这一法规的出台使得开发商无法取得拆迁主体资格，无法按照合同约定完成土地的拆迁整理工作。
关于可预见性，法院认为：虽然国土资源部和住建部在合同签订前约两个月（2010年9月）曾下发通知要求不得以”毛地”方式出让土地，但该通知属于部门管理性文件，并非导致合同无法履行的直接原因。真正导致合同无法履行的是国务院出台的行政法规，其效力层级和影响范围远超部门通知，不能要求开发商在签订合同时即预见到这一具体法规的出台时间和内容。
2. 合同目的是否落空
一审、二审法院认为，开发商签订合同的目的是取得土地使用权，自然资源局已依约交付土地，合同目的并未落空。但最高人民法院纠正了这一认定：开发商受让土地使用权的目的是进行房地产开发，而土地完成拆迁工作是开发的必经环节。由于法规变化导致开发商无法完成拆迁整理工作，进而无法实现对土地进行开发的合同目的。因此，开发商请求解除合同符合其合同目的无法实现的客观实际。
这一认定具有重要意义：合同目的不能仅从合同字面理解，而应当从当事人的缔约目的出发进行实质判断。取得土地使用权只是手段，进行房地产开发才是目的；当手段无法实现目的时，合同目的即已落空。
3. 双方是否有过错
最高人民法院认定双方对合同不能履行均无过错。对于开发商而言，合同约定了一年拆迁期限，法规在签订后两个月即出台，开发商在近两个月内未办理拆迁许可证不构成怠于履行义务——因为即使其积极申请，法规出台后也无法取得拆迁主体资格。对于自然资源局而言，虽然其在部门通知下发后仍以”毛地”方式出让土地，但法规的出台时间和内容同样不可归责于出让人。因此，双方对于合同不能履行及一方缔约目的不能实现均无过错。
三、合同解除后的法律后果
1. 恢复原状：返还土地出让金及利息
合同解除后，已经履行的部分应当恢复原状。开发商已缴纳的2630万元土地出让金，自然资源局应当予以返还。同时，根据公平原则，占用资金期间的法定孳息（利息）也应当一并返还。法院判决利息按照中国人民银行同期同类活期存款利率计算，自各笔款项支付之日起至实际支付之日止。
需要注意的是，法院采用的是”活期存款利率”而非”贷款利率”，这体现了在双方均无过错的情况下，对资金占用成本的保守认定——既保障返还方的资金时间价值，又不额外加重另一方负担。
2. 赔偿损失：双方无过错不予支持
开发商还请求自然资源局赔偿已缴纳的131万余元契税损失。法院认为，在双方对合同解除均无过错的情况下，开发商请求对方赔偿损失的诉讼请求依据不足，不予支持。但契税作为合同履行的必要成本，在双方均无过错的情况下，法院依据公平原则判令双方平均分担，自然资源局补偿开发商契税的一半（约65.75万元）。
这一处理方式体现了情势变更解除合同的特殊性：不同于违约解除（有过错方需赔偿），情势变更解除中双方均无过错，损失分担以公平原则为基础，而非以过错为依据。
四、常见误区辨析
误区一：”只要政策变了就能解除合同”
政策变化并不必然构成情势变更。如果政策变化只是增加了履行成本或调整了履行方式，但合同目的仍然可以实现，法院不会支持解除请求。关键在于政策变化是否导致合同根本目的无法实现。在本案中，法规变化直接使开发商丧失了拆迁主体资格，拆迁是开发的必经环节，因此合同目的确实落空。如果只是审批流程增加、时间延长，但最终仍可完成开发，则可能被认定为商业风险而非情势变更。
误区二：”合同目的仅指合同字面约定的权利义务”
一审、二审法院错误地将合同目的限定为”取得土地使用权”，认为土地已交付即目的已实现。最高人民法院纠正了这一机械理解：合同目的应当从当事人的缔约意图出发进行实质判断。开发商签订土地出让合同的目的是进行房地产开发，取得土地使用权只是实现该目的的必要条件。当后续开发因政策变化而无法进行时，即使形式上取得了土地使用权，合同目的仍然落空。
误区三：”解除合同就必须有违约方赔偿”
情势变更解除与违约解除有本质区别。违约解除中，违约方需承担赔偿责任；情势变更解除中，双方均无过错，不适用赔偿规则，仅适用恢复原状和公平分担。这一区别直接关系到诉讼策略的选择——如果主张对方违约，需要证明其过错；如果主张情势变更，需要证明双方均无过错且合同目的落空。
五、指导案例深度解析
案件基本事实
2010年11月，某房地产开发公司（简称开发商）通过挂牌出让竞得一幅国有建设用地，与某市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：土地以”毛地”方式出让，地上建筑物未拆迁部分由开发商自行负责拆迁整理；土地出让金2630万元；建设项目应于2011年11月前开工。开发商于2010年11月至12月间缴纳了土地出让金2630万元，后于2012年缴纳契税131万余元。
2011年1月21日，国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定市、县级人民政府负责房屋征收与补偿工作。开发商因此无法取得拆迁主体资格，无法完成土地的拆迁整理工作。经过逾七年与自然资源局协调无果，开发商于2017年向法院起诉，请求解除合同、返还土地出让金、赔偿契税损失及利息。
一审、二审认定
一审法院认为：开发商在签订合同时对自行拆迁是明知的，应承担拆迁的商业风险；法规出台后开发商仍可与自然资源局协商解决；开发商怠于办理拆迁许可证导致拆迁不能，后果应自行承担。驳回诉讼请求。二审法院维持原判，认为法规仅影响拆迁的具体履行方式，土地出让及开发的客观情况并未发生变化，开发商的合同目的并未落空。
最高人民法院再审改判
最高人民法院提审后作出改判，核心裁判要旨如下：
第一，合同应予解除。法规出台使开发商无法取得拆迁主体资格，无法完成拆迁整理工作，进而无法实现土地开发的合同目的。原审认定不存在不利于合同目的实现的障碍，与事实不符。
第二，双方均无过错。开发商在法规出台前的近两个月内未办理拆迁许可证，但即使其积极申请，法规出台后也无法取得拆迁主体资格，不构成怠于履行义务。自然资源局对法规的出台同样不可归责。因此，双方对合同不能履行均无过错。
第三，解除后果为恢复原状加公平分担。自然资源局返还土地出让金2630万元及利息（按活期存款利率计算）；契税损失由双方平均分担，自然资源局补偿开发商65.75万元；开发商请求的赔偿损失因双方均无过错而不予支持。
该案裁判摘要明确：因国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现，该方当事人请求法院判决解除合同的，人民法院应予支持。在此情况下，鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，仅判决返还已支付的款项及法定孳息，对赔偿损失的请求不予支持。
六、总结与实务建议
本指导案例为情势变更原则在政策变化场景下的适用提供了清晰的裁判规则：国家法律法规及政策出台导致合同不能履行、一方缔约目的不能实现的，可以请求解除合同；双方均无过错的，仅恢复原状、返还已付款项及孳息，不适用赔偿规则。
实务建议：
1. 对企业而言，在签订涉及行政审批、政策依赖度较高的合同时，应当充分评估政策风险，在合同中约定政策变化时的风险分担机制和解除条件。平顶山及河南各地企业在遇到类似政策变化导致合同无法履行的情况时，应当及时收集政策变化的相关文件、评估对合同履行的影响程度、保留与对方协商沟通的记录。
2. 在诉讼策略上，主张情势变更解除合同需要证明三个核心要件：客观情况变化不可预见、不可归责于双方当事人、合同目的确实落空。切忌笼统主张”政策变了所以合同解除”，而应当紧扣上述要件展开论证。
3. 注意诉讼请求的合理设计：在双方均无过错的情况下，应当以恢复原状（返还已付款项及孳息）为核心诉求，不宜盲目主张赔偿损失。对于双方共同产生的合同成本（如税费），可以请求法院依据公平原则判令分担。
4. 情势变更解除权的行使应及时。虽然本案中开发商在签约七年后才起诉，法院认定因持续协调未超过期限，但一般情况下拖延过久可能面临解除权除斥期间届满的风险。建议在确认协商无果后及时启动诉讼程序。
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